農(nóng)電改革后用電安全管理的新問(wèn)題及對(duì)策
為了實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院確定的通過(guò)改造農(nóng)村電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用電同網(wǎng)同價(jià)的目標(biāo)，必須改革農(nóng)村供電管理體制。
改革農(nóng)村供電管理體制的核心是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站的管理體制，理順縣級(jí)供電企業(yè)與省級(jí)電力公司以及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)電管站的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)電網(wǎng)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一價(jià)格。
本文重點(diǎn)探討縣級(jí)供電企業(yè)成為實(shí)體后，用有關(guān)的法律規(guī)范安全用電和安全生產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題，為建立法制化農(nóng)村電力市場(chǎng)的新秩序而努力。
1 農(nóng)村電力資產(chǎn)無(wú)償劃撥及統(tǒng)管的利弊
農(nóng)電體制改革中的關(guān)鍵問(wèn)題是：農(nóng)村電力資產(chǎn)無(wú)償劃撥給供電部門，并由供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理。鄉(xiāng)電管站改為鄉(xiāng)供電所，農(nóng)村電工聘為農(nóng)電合同工。供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)統(tǒng)一管理后，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村用電管理，降低農(nóng)村電價(jià)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，建立統(tǒng)一的用電管理體系及建立現(xiàn)代電力企業(yè)制度，都有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。但是，也存在著一定的問(wèn)題，筆者就農(nóng)村電力資產(chǎn)無(wú)償劃撥給供電部門，并由供電部門實(shí)行統(tǒng)一管理后，所產(chǎn)生的影響及利弊做了以下調(diào)查并加以剖析。
1.1 供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)統(tǒng)管之利
供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)統(tǒng)一管理后，為供電部門對(duì)整個(gè)供電網(wǎng)絡(luò)的規(guī)范化管理帶來(lái)了有利條件，特別是對(duì)保證農(nóng)村電網(wǎng)的安全運(yùn)行、電費(fèi)電價(jià)的治理整頓、開(kāi)拓農(nóng)村電力市場(chǎng)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等都將產(chǎn)生積極影響，主要表現(xiàn)在以下3個(gè)方面。
1.1.1 農(nóng)村電力設(shè)施的健康水平將會(huì)提高
農(nóng)村電力資產(chǎn)未實(shí)行統(tǒng)管前，誰(shuí)的資產(chǎn)誰(shuí)管理，由于農(nóng)村電工的管理水平比較低、技術(shù)素質(zhì)比較差，電力設(shè)施得不到及時(shí)地維護(hù)，設(shè)備的缺陷得不到及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和處理，造成了用電事故的頻頻發(fā)生。農(nóng)村電力資產(chǎn)統(tǒng)管后，電力部門的管理水平高，人員的技術(shù)素質(zhì)好，能對(duì)配電設(shè)施進(jìn)行定期檢修、試驗(yàn)和維護(hù)，對(duì)一些設(shè)備的缺陷也能得以及時(shí)地發(fā)現(xiàn)和處理，特別是在電器材料的選用上，能嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，防止劣質(zhì)電器在農(nóng)村電網(wǎng)上運(yùn)行。這樣，一來(lái)規(guī)范了原來(lái)混亂的電器材料市場(chǎng)，二來(lái)保證了電網(wǎng)的安全運(yùn)行。
供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)管后，電力部門經(jīng)過(guò)對(duì)農(nóng)村電網(wǎng)的技術(shù)改造，改變了原來(lái)配電線路過(guò)長(zhǎng)、供電半徑過(guò)大、供電方式不合理、配電變壓器大馬拉小車等造成的供電質(zhì)量差、電能損耗偏高等現(xiàn)象。
1.1.2 加強(qiáng)了電能計(jì)量管理，杜絕了關(guān)系電、人情電、權(quán)力電 供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)未統(tǒng)管前，農(nóng)村電能表管理是比較混亂的，由于受社會(huì)不良風(fēng)氣及村電工技術(shù)素質(zhì)、思想素質(zhì)等方面的影響，一大批質(zhì)量差、性能不穩(wěn)定、精度低的劣質(zhì)電能表流入了農(nóng)村的低壓計(jì)量網(wǎng)絡(luò)，特別是農(nóng)村電工不能及時(shí)的對(duì)電能表進(jìn)行校驗(yàn)或周期性校驗(yàn)，電能表的故障率、不合格率高得驚人。筆者通過(guò)對(duì)目前正在進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)改造村的電能表的校驗(yàn)中發(fā)現(xiàn)：20%的農(nóng)村計(jì)費(fèi)電能表有的已壞或有嚴(yán)重的缺陷，30%的電能表超差，電能表的不合格率占到農(nóng)村計(jì)量電能表的50%左右，而個(gè)別村還要高。農(nóng)村電能表誤差增大，相應(yīng)增大了低壓線損，造成了農(nóng)村電費(fèi)的不合理均攤。農(nóng)村電力資產(chǎn)統(tǒng)管后，供電部門管理到農(nóng)戶的電能表，使農(nóng)村的電能計(jì)量管理(關(guān)鍵是電能表的管理)納入了正規(guī)的管理渠道，從而保證了農(nóng)村電能計(jì)量裝置的準(zhǔn)確性。
此外，供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)統(tǒng)一管理后，村電工變成了合同農(nóng)電工，并由供電部門統(tǒng)一管理，合同農(nóng)電工將實(shí)行異地抄表，共同維護(hù)，農(nóng)村用電真正做到了“五統(tǒng)一”、“四到位”、“三公開(kāi)”，使農(nóng)村的用電管理有了一個(gè)質(zhì)的變化，這就有可能從根本上解決了關(guān)系電、人情電、權(quán)力電問(wèn)題。
1.1.3 促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展
供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)統(tǒng)一管理后，農(nóng)村電網(wǎng)的健康水平提高了，農(nóng)村用電的電能損耗有了大幅度的下降，由此帶來(lái)了農(nóng)村電價(jià)的降低，這就意味著減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，提高了農(nóng)民的生活水平，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將得到發(fā)展，而農(nóng)村的電力市場(chǎng)也將得到開(kāi)拓，農(nóng)村的用電量將會(huì)大幅度提高。
1.2 供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)統(tǒng)管之弊
供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理后，供電部門的管理范圍擴(kuò)大了，農(nóng)村電工納入了供電部門的統(tǒng)一管理，供電部門的責(zé)任也相應(yīng)增大了，這對(duì)電力部門提出的以“安全為基礎(chǔ)，質(zhì)量為保證，效益為中心”的方針帶來(lái)了挑戰(zhàn)。
1.2.1 經(jīng)濟(jì)效益將受到影響
農(nóng)村的電力資產(chǎn)無(wú)償劃撥給供電部門，由供電部門統(tǒng)一管理后，原來(lái)按《電力法》、《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》規(guī)定的產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)，轉(zhuǎn)移到了每戶農(nóng)民的電能表端，即供電部門的計(jì)量計(jì)費(fèi)點(diǎn)，設(shè)在了每一個(gè)農(nóng)戶的進(jìn)戶線端，這樣一來(lái)，原來(lái)在產(chǎn)權(quán)所有者的電力設(shè)施上，所引起的電能損耗均要由供電部門來(lái)承擔(dān)。這將對(duì)供電部門的經(jīng)濟(jì)效益帶來(lái)較大的影響。
1.2.2 管理難度加大
供電部門對(duì)農(nóng)村用電統(tǒng)一管理后，一些在村內(nèi)有重要影響的人的用電特權(quán)沒(méi)有了，他們可能會(huì)對(duì)供電部門的各項(xiàng)工作不配合，甚至?xí)霈F(xiàn)干擾、阻撓等現(xiàn)象。隨著供電部門的政企分開(kāi)，原政府賦予供電部門的行政執(zhí)法權(quán)沒(méi)有了，對(duì)這些不觸犯法律但又讓你沒(méi)辦法開(kāi)展工作的行為，實(shí)在是讓供電部門頭疼，使供電部門的管理工作力不從心。
1.2.3 農(nóng)村用電安全問(wèn)題將特別突出
農(nóng)村電力資產(chǎn)由供電部門實(shí)行統(tǒng)一管理，也就是說(shuō)，從農(nóng)戶的電能計(jì)費(fèi)表以上的所有電器設(shè)備，均是由供電部門來(lái)維護(hù)管理，根據(jù)《電力法》、《供電營(yíng)業(yè)規(guī)則》之規(guī)定，發(fā)生在電器設(shè)備上的安全責(zé)任，由資產(chǎn)的所有者和維護(hù)者承擔(dān)，這說(shuō)明統(tǒng)管后農(nóng)村電網(wǎng)的安全責(zé)任，就要由供電部門來(lái)承擔(dān)，其中包括供電所人身事故、設(shè)備事故及意外傷亡事故(農(nóng)民觸電事故)三方面責(zé)任。
農(nóng)村電管理站統(tǒng)一管理以后，農(nóng)村電工成為鄉(xiāng)供電所職工，擔(dān)負(fù)所管轄區(qū)內(nèi)的10 kv線路、配電變壓器、0.4 kv低壓電網(wǎng)維護(hù)工作，但因其文化水平、職業(yè)道德、安全素質(zhì)和技能較低，發(fā)生人身事故的概率大大增加。此外，未進(jìn)行農(nóng)網(wǎng)改造的行政村(社)的安全問(wèn)題則更加突出，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
(1) 做為保障農(nóng)村用電安全措施(防止農(nóng)民觸電事故)的主要手段——漏電保安器的三級(jí)保護(hù)，大部分沒(méi)有到位，由于農(nóng)村照明線路的絕緣強(qiáng)度低、樹(shù)害嚴(yán)重及農(nóng)民的私拉亂接等現(xiàn)象，造成了漏電保安器經(jīng)常動(dòng)作，而往往又得不到及時(shí)處理和及時(shí)的恢復(fù)送電，故拆除漏電保安器運(yùn)行的現(xiàn)象普遍存在，而漏電保安器的質(zhì)量也存在許多問(wèn)題，老型號(hào)的漏電保安器仍在運(yùn)行，拒動(dòng)作及靈敏度偏低現(xiàn)象普遍存在，全部更換又不現(xiàn)實(shí)。
(2) 農(nóng)村低壓電網(wǎng)的健康狀況普遍較差，由于以前農(nóng)村用電多數(shù)屬于村承包給村電工管理的模式，村電工的技術(shù)水平、管理水平、思想素質(zhì)，特別是村電工的短期行為，造成了農(nóng)村低壓電網(wǎng)的不規(guī)范化，達(dá)不到電力技術(shù)規(guī)范的要求，存在著嚴(yán)重的設(shè)備缺陷等不安全因素。
2 農(nóng)電安全和用電管理面臨的問(wèn)題及對(duì)策
2.1 發(fā)生農(nóng)村人身觸電事故后的調(diào)查組織問(wèn)題
現(xiàn)行的《農(nóng)村安全用電規(guī)程》第七款7.4條規(guī)定：“縣電力部門接到事故報(bào)告后，應(yīng)盡快派人趕赴現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行事故調(diào)查處理，在事故原因未查清又未采取有效措施前，不得破壞現(xiàn)場(chǎng)，不能盲目送電”；7.5條規(guī)定：“發(fā)生農(nóng)村觸電事故，縣電力部門應(yīng)派負(fù)責(zé)人會(huì)同縣勞動(dòng)、公安、檢察等有關(guān)部門組成調(diào)查組，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查?！?/p>
以上條款對(duì)發(fā)生農(nóng)村人身觸電事故后如何組織調(diào)查規(guī)定得非常明確。但在實(shí)際執(zhí)行中也存在一些具體問(wèn)題。第一是縣電力部門接到事故報(bào)告后，直接派人到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行事故調(diào)查處理不便。受害者認(rèn)為是電給他們?cè)斐闪藗?，既然管電者?lái)了，不管責(zé)任歸誰(shuí)，反正與電有關(guān)，受害者親屬會(huì)當(dāng)場(chǎng)提出巨額索賠，調(diào)查者若不當(dāng)場(chǎng)答復(fù)，就休想離開(kāi)，縣電力部門因調(diào)查農(nóng)村人身觸電事故而遭受害者親屬無(wú)理圍攻的例子屢見(jiàn)不鮮。第二是改制后的縣電力部門成了企業(yè)而不具備政府職能，因此，無(wú)法直接通知公安、勞動(dòng)部門參與調(diào)查。
綜上所述，改制后的農(nóng)村人身觸電事故的調(diào)查組織工作，需由上級(jí)部門給予重新明確。按政企分開(kāi)的原則安全管理體制應(yīng)由縣經(jīng)貿(mào)委牽頭，組織勞動(dòng)、公安、檢察和電力部門參加事故現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查處理。這樣既體現(xiàn)了政府行為，又加大了協(xié)調(diào)力度。更重要的是擺正了供、用電雙方的正確位置，有利于對(duì)事故的公平解決。這是一個(gè)必須解決但還沒(méi)有明確的問(wèn)題。
2.2 對(duì)受害者的賠償數(shù)額問(wèn)題
(1) 對(duì)觸電傷亡事故的經(jīng)濟(jì)賠償應(yīng)在明確責(zé)任后規(guī)定最高限額。
交通傷亡事故與觸電傷亡事故的性質(zhì)相比，有以下特點(diǎn)：交通傷亡事故多數(shù)是在受害者沒(méi)有自身過(guò)錯(cuò)的情況下，由肇事者造成的傷亡責(zé)任；而觸電傷亡事故多數(shù)是受害者主動(dòng)接觸帶電體造成的傷亡，供電者是間接責(zé)任。就性質(zhì)而言，同樣的傷殘程度，后者賠償應(yīng)小于前者較為合理。但事實(shí)上卻截然相反。究其原因，處理交通事故是依照《中華人民共和國(guó)道路交通事故處理辦法》進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償，有法可依，而后者卻沒(méi)有具體的法律條款做依據(jù)。
(2) 在巨額索賠案例中，大多是致殘者，而傷殘是無(wú)法可依的，其索賠的主要條件是安裝假肢費(fèi)用，計(jì)算到70歲數(shù)額大得驚人。
現(xiàn)國(guó)電公司法律事務(wù)部正在著手通過(guò)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委主持調(diào)查，要解決這個(gè)問(wèn)題。
2.3 農(nóng)村電力設(shè)施的保護(hù)問(wèn)題
目前，農(nóng)村電力線路和設(shè)備的丟失及破壞現(xiàn)象十分嚴(yán)重。到農(nóng)村電網(wǎng)改造結(jié)束，農(nóng)戶集表箱以上資產(chǎn)將由縣電力部門管理。如何真正管好原來(lái)由村級(jí)負(fù)責(zé)的這部分資產(chǎn)，是非常頭疼的事。具體來(lái)講，這部分資產(chǎn)有兩個(gè)方面的管理責(zé)任，一是技術(shù)管理方面的維護(hù)責(zé)任， 二是資產(chǎn)看護(hù)方面的丟失、損壞責(zé)任。但由于農(nóng)村電網(wǎng)線長(zhǎng)、點(diǎn)多，面廣，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))供電所有限的農(nóng)電職工往往鞭長(zhǎng)莫及。
由此看來(lái)，村級(jí)電力設(shè)施的看護(hù)工作，由村里負(fù)責(zé)更符合客觀現(xiàn)實(shí)。對(duì)于護(hù)線保電工作，在國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、公安部頒布的《電力設(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》第三條已明確規(guī)定：“各省電力管理部門可制定辦法，規(guī)定群眾護(hù)線組織權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任等”，當(dāng)然，這其中也包括村級(jí)電力設(shè)施的保護(hù)工作。筆者建議：在省電力部門制訂辦法時(shí)，要著重考慮低壓部分資產(chǎn)丟失、破壞引起的經(jīng)濟(jì)賠償問(wèn)題。要明確規(guī)定：低壓部分資產(chǎn)使用權(quán)為行政村，行政村有義務(wù)負(fù)責(zé)看護(hù)，因丟失、人為破壞所引起的經(jīng)濟(jì)損失和因從供電設(shè)施損壞停電造成間接損失由村里承擔(dān)。這樣做如果有難度的話，可采取由村里和電力部門按比例承擔(dān)的辦法來(lái)解決。這樣才能增強(qiáng)廣大村民對(duì)電力資產(chǎn)的管理意識(shí)，使電力資產(chǎn)的丟失、損壞率減少到最低限度。
2.4 應(yīng)建立農(nóng)電設(shè)備安全管理體制
2.4.1 建立和完善三級(jí)農(nóng)電設(shè)備安全組織領(lǐng)導(dǎo)體系
縣級(jí)由縣經(jīng)委牽頭，電力、勞動(dòng)、公安、檢察及保險(xiǎn)部門指定專人參加。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)由主管用電鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長(zhǎng)牽頭。鄉(xiāng)供電所、公安派出所、司法所等部門組成。村級(jí)由村主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，以5～7人組成農(nóng)電安全管理小組。各級(jí)主要職責(zé)是：縣級(jí)負(fù)責(zé)制訂有關(guān)安全用電政策及規(guī)定，組織和解決全縣農(nóng)村安全用電中出現(xiàn)的問(wèn)題，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村人身觸電事故的調(diào)查。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的用電設(shè)施及人身安全工作。村級(jí)負(fù)責(zé)本村轄區(qū)內(nèi)的用電安全及電力設(shè)施的保護(hù)工作。
2.4.2 建立和完善農(nóng)電事故全民防范體系
人身觸電事故的防范，首先以村或臺(tái)區(qū)為單位，安裝和正確使用漏電保安器，特別是家用單相漏電保安器的安裝和使用，提高電力設(shè)備安全等級(jí)來(lái)加強(qiáng)設(shè)備防范能力。這是防止農(nóng)民人身觸電事故的技術(shù)措施。其次是以縣為單位對(duì)農(nóng)電管理人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)來(lái)提高安全技術(shù)水平。再次是通過(guò)農(nóng)電
安全知識(shí)宣傳教育來(lái)提高農(nóng)戶安全防范意識(shí)。
電力設(shè)施丟失和損壞的防范， 要通過(guò)村“兩委”組織加強(qiáng)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)電力設(shè)施的夜巡和看護(hù)。通過(guò)落實(shí)到村責(zé)任制，實(shí)行設(shè)備丟失、損壞賠償制度，以增強(qiáng)責(zé)任心，并通過(guò)對(duì)舉報(bào)者的獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)一步加大破案率。
2.4.3 建立和完善農(nóng)電人身保險(xiǎn)體系
通過(guò)宣傳，動(dòng)員農(nóng)民積極參加安全用電投保。 增大投保范圍，把農(nóng)電人身保險(xiǎn)全面推向市場(chǎng)。今后對(duì)農(nóng)村觸電事故的處理，要逐步建立以社會(huì)保險(xiǎn)賠償為主的新的運(yùn)行機(jī)制，并可通過(guò)家用漏電保安器設(shè)備投保，進(jìn)一步增大農(nóng)村安全用電投保范圍。
2.4.4 建立和完善農(nóng)電安全經(jīng)濟(jì)保障體系
建議通過(guò)電價(jià)政策提取一定比例作為農(nóng)電安全基金， 主要用于人身觸電事故、電力設(shè)備丟失、損壞的經(jīng)濟(jì)賠償和獎(jiǎng)勵(lì)保護(hù)電力設(shè)施的有功人員。
這一原則同樣適用于統(tǒng)管后鄉(xiāng)(鎮(zhèn))供電所營(yíng)配合一的農(nóng)電合同工。
3 結(jié)束語(yǔ)
隨著農(nóng)村供電管理體制的改革，農(nóng)村電力資產(chǎn)無(wú)償劃撥給供電部門，并由供電部門對(duì)農(nóng)村電力資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一管理，使農(nóng)電安全和用電管理面臨一些新問(wèn)題，只要這些問(wèn)題得到妥善的解決，這不僅會(huì)加速農(nóng)電體制的改革步伐，而且會(huì)使農(nóng)村的用電和安全管理產(chǎn)生一個(gè)質(zhì)的飛躍，這不論是從電力改革以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的角度，還是從大力發(fā)展我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，不斷提高農(nóng)民生活水平的政治角度講，無(wú)疑都有著重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。 (王允杰)
