我國燃氣消防安全管理保證體系存在問題
1、概述
我國目前使用的燃氣主要有煤氣、天然氣和液化石油氣三個大類。燃氣產業(yè)的發(fā)展領域大致分燃氣汽車、城市燃料、燃氣發(fā)電、基礎化工四方面。
隨著燃氣事業(yè)日新月異的蓬勃發(fā)展，生產與消費規(guī)模越來越大，使用場所越來越多，情況也越來越復雜，現有的安全管理機制已跟不上燃氣事業(yè)飛速發(fā)展的步伐。在政策、法規(guī)、標準及規(guī)范等方面的不同步、不配套等落后弊端也凸顯了出來。近年來，在生產、運輸、儲存、使用過程中所產生的火災、泄漏與爆炸等重、特大事故層出不窮，其等級與數量也不斷上升，如98年3月西安液化氣球罐泄漏、爆炸事故等，給國家和人民群眾的生命與財產造成了極大的損失，也給社會的公共安全與穩(wěn)定帶來了極大的負面影響，從一定程度上也影響了燃氣事業(yè)的推進與發(fā)展。
因此，理清當前我國燃氣消防安全管理方面存在的問題，對于有關部門在建立一套科學、合理的燃氣消防安全管理保證新體系時提供參考依據，就顯得尤為重要。
本文正是從消防的角度，系統地對當前我國在燃氣消防安全管理保證體系方面存在的問題進行了深入地研究、分析和論述。
2、我國燃氣消防安全管理機制現狀
根據1991年3月30日由建設部、勞動部、公安部聯合發(fā)布的第10號令《城市燃氣安全管理規(guī)定》的規(guī)定，建設部門是城市燃氣安全管理的行政主管部門，消防部門作為燃氣安全管理的監(jiān)督部門，勞動部門作為燃氣安全管理的監(jiān)察部門和壓力容器的主管部門。
作為消防部門，在燃氣安全管理方面的業(yè)務，主要涉及：參與制定與燃氣消防安全管理有關的法律、法規(guī)和標準規(guī)范并執(zhí)行;負責相關消防產品的檢測認證;對燃氣生產、運輸、儲存、使用等環(huán)節(jié)上的相關場所、管線、設備、用戶進行防火監(jiān)督管理;參與燃氣災害事故的處置;日常的消防培訓和宣傳教育工作。
我國目前與燃氣消防安全管理有關的法律有三個，即《消防法》、《刑法》和《治安管理處罰條例》;相關的消防法規(guī)和規(guī)章非常多，如《化學危險品管理條例》、《城鎮(zhèn)燃氣安全管理規(guī)定》、各省市的《燃氣管理條例》等;以及眾多的產品技術標準和工程設計規(guī)范，如《城市燃氣設計規(guī)范》、《汽車用液化石油氣加氣站設計規(guī)范》等。
3、我國燃氣安全管理方面存在的問題
燃氣消防安全管理涉及規(guī)劃、設計、建審、施工、監(jiān)理、驗收、運行、日常維護及應急處理等環(huán)節(jié)，通過對有關資料的收集分析、組織專家研討，以及對北京，上海、廣東、四川和黑龍江等地的調研，就目前我國在燃氣安全方面存在的問題歸納如下：
1)安全管理機制不適應燃氣產業(yè)市場經濟發(fā)展
燃氣產業(yè)涉及建設、能源、交通、勞動安全監(jiān)察、農業(yè)等各管理領域，燃氣行業(yè)的安全管理也涉及公安消防以及上述各主管部門，目前由中央和各地方的上述部門頒布有關政令，對燃氣實施安全管理。但地方與中央以及地方各部門之間的政令協調難度較大;同時我國南方和北方，沿海經濟發(fā)達地區(qū)和中西部地區(qū)用氣差異也較大，要求同一種安全管理機制或法規(guī)有時勢必造成諸多不適應。
第10號令第四條明確了建設部負責管理全國城市燃氣安全工作，勞動部和公安部分別負責安全監(jiān)察和消防監(jiān)督，因此，各省市的燃氣安全工作應當由建設主管部門負責。但是，各地建設部門作為行政主管部門，在燃氣安全管理中的作用沒有充分發(fā)揮出來，各職能部門之間缺乏經常性協調，使得各地區(qū)的燃氣安全隱患整改力度不夠。從調查情況來看，全國大多數大、中型城市都在建設主管系統設立了燃氣管理辦公室或者燃氣管理處，但由于受人員編制及其他因素的影響，這些部門履行著行業(yè)管理的職能要大大多于履行安全工作職能，有的辦公室只有幾個人，忙于應付日常工作，根本沒有精力通盤考慮安全管理，而把安全管理的職能依托于公安消防、安全生產監(jiān)察等監(jiān)督部門，或者讓燃氣供應單位自行強化安全管理。
此外，隨著科技進步和市場經濟的發(fā)展需求，我國的燃氣事業(yè)將得以迅猛發(fā)展。而國際上通行的由行業(yè)協會、中介組織、保險業(yè)、企業(yè)主等共同參與進來的燃氣消防安全管理的社會化模式尚未形成;另一方面，政府機構改革，人員精簡，公安消防部門被動地大包大攬式的消防監(jiān)督檢查，難度將越來越大。
2)法制建設滯后
我國目前燃氣安全管理的法制建設力度明顯不夠，現有的法規(guī)嚴重滯后，與發(fā)達國家相比存在很大的差距，主要表現在：
(1)法規(guī)制定滯后。我國目前執(zhí)行的較權威的燃氣規(guī)定只有1991年發(fā)布的第10號令，該規(guī)定對燃氣的安全管理只提出了原則意見，相關的法律責任也不夠明確，在實際操作中彈性太大，有一定難度。而且該規(guī)定發(fā)布至今已有10年，其間的經濟體制、市場發(fā)展和行政部門的變化很大，迄今尚未進行修訂。
(2)各地管理法規(guī)不一。全國各地為了加強本地區(qū)的燃氣管理和安全工作，又在第10號令的基礎上制定了各種各樣的燃氣管理條例、辦法。但由于各地方使用的燃氣的種類、數量、地理環(huán)境等情況不同，所制定的法規(guī)也存在較大的差異，造成全國燃氣管理沒有較為統一的管理模式，管理多頭，職能重疊，監(jiān)督與管理的界限不明確，使得許多安全隱患無法得到及時整解。
(3)政出多門、缺乏協調。不同部委的法規(guī)不一致或相互矛盾，給具體執(zhí)行部門帶來諸多管理上的不便。例如：1998年由建設部獨家發(fā)布的第62號令--《城市燃氣管理辦法》中'城市燃氣安全'一章的多項規(guī)定與10號令有較大出入;關于輕烴燃料(碳5)，農業(yè)部等七家單位聯合發(fā)文要求大力推廣使用這種新型燃料，而公安部等三家單位從安全管理的角度出發(fā)，也曾聯合發(fā)文禁止在城市使用這種燃料。這些法規(guī)的前后不符或自相矛盾，使得基層管理監(jiān)督部門無所適從、難以把握，最終造成各部門推卸責任，管理上陷入混亂。
(4)政府部門執(zhí)法力度不夠。燃氣行業(yè)的安全管理關系重大，國外燃氣行業(yè)的經營者不敢以身試法，嚴格的法制管理將使違法經營者損失重大以至破產。我國目前對燃氣行業(yè)違章經營的主要手段之一是下達整改通知或罰款，其罰款力度遠不足以震懾違法經營者，此外罰款往往上下幅度甚大，且無配套實施細則，使執(zhí)法操作難以把握或效果不理想。
3)規(guī)范、標準不健全
燃氣行業(yè)設計規(guī)范和相關產品標準是設計、施工的技術依據，是燃氣安全管理的技術法規(guī)。而現行的技術標準存在多方面問題：
其一，制定的年代比較晚，同時為了照顧到方方面面的利益，規(guī)范的內容也就是當時實際操作的翻版，先進的技術內容少，無法體現通過提高燃氣設備設施本身的高技術含量來實現的本質安全的指導思想;
其二，技術規(guī)范修訂的周期較長，與迅速發(fā)展的經濟形勢和城市環(huán)境不相適應，新技術、新工藝、新設備所帶來的新措施無法在實際應用中找到法律依據。
其三，主要技術指標缺乏科學依據。如在關鍵的燃氣設施的防火間距確定問題上，俄羅斯地廣人稀，至今仍沿用加大燃氣設施的防火間距這種消極防護觀念，在規(guī)范標準中較少強調科技含量和質量等技術措施，來保證燃氣設施自身的運行安全。我國現有標準規(guī)范的制定中較多沿用這種理念。然而該理念并不適應我國，特別是大城市和沿海經濟發(fā)達、人口稠密地區(qū)的燃氣建設的發(fā)展。一是上述地區(qū)寶貴的地皮很難實現這種遠距離的安全隔離設計;二是一旦高壓燃氣設施發(fā)生爆炸，一、二百米的安全距離也無法保證安全。而歐美、澳洲和日本等國則采用高技術含量以確保安全，標準規(guī)范制定部門的科研和實驗基礎較強，他們以實驗數據為依據確定保證安全所必須采取的技術措施，并根據不同地區(qū)級別和技術措施來確定不同的安全距離。
其四，一些重要的燃氣設施標準與工程規(guī)范尚缺，如《城市超高壓天然氣管道工程技術規(guī)范》、各類燃氣工程施工驗收規(guī)范等。此外，燃氣用膠管的質量和老化問題、家用燃氣報警器等技術，至今尚無定性和定量的使用概念。
4)設計、建審和驗收的可操作性不強
由于規(guī)范標準不健全，彈性大，給設計、建審和驗收帶來操作性不強的弊端。
作為設計部門，在業(yè)主控制投資的要求下往往難以采用高技術含量的產品及措施來確保燃氣設施本身的安全，一旦難以達到安全距離的規(guī)范要求，只能采取有關部門協調的辦法，而這種協調往往缺乏實驗技術依據。
目前燃氣項目的建審主體為公安的消防部門，鑒于燃氣設施的工藝流程和專業(yè)設備的復雜性，消防部門的專業(yè)水平遠低于燃氣行業(yè)的技術管理部門，其建審難度較大。如北京等一些省市的消防部門認為消防部門不應承擔不能勝任的技術環(huán)節(jié)方面的建審工作。
此外，現階段燃氣設施中的一些重要配件材料的質量水平與工業(yè)發(fā)達國家尚存在較大的距離，如各種閥門、管道等。燃氣規(guī)范標準對產品要求的不嚴格，將可能使一些低技術含量的配件用于燃氣設施的關鍵重要部位，造成安全隱患。
5)日常運行管理中存在的問題
對由于歷史原因造成的安全隱患，以及新形勢下出現的新的安全問題，缺乏有效解決辦法，造成日常運行管理存在較多問題。主要表現在以下幾方面：
(1)城市燃氣管網老化現象比較嚴重。部分管道已連續(xù)使用幾十年從未進行檢測維修，其安全可靠性無法確定，隨時有發(fā)生事故的可能性。
(2)道路改造帶來問題。許多城市的燃氣管網隨著城市建設的需要，局部管道的位置發(fā)生了變化，道路拓寬及新出入口的開設致使燃氣管道置于車道下方，而原有管道的基礎卻沒有加固，防火間距不足是一個方面，更為嚴重的是極易造成管道受壓損壞，發(fā)生燃氣泄漏。此外，在燃氣管道的上方搭建違章建筑也是一個比較突出的問題，一旦受建筑影響管道發(fā)生破裂，會造成群死群傷的惡性事故。
(3)違章施工也是影響燃氣管道安全的一個重要因素。一是燃氣管道的施工質量保障體系還不夠完善，工程層層轉包，質量監(jiān)理不到位，埋地管道達不到國家技術規(guī)范的規(guī)定，而且又是隱蔽工程，有些問題較難發(fā)現。二是外來施工損壞燃氣管道的現象還比較普遍，在燃氣管道旁邊施工時，建設單位或施工單位不征求城市規(guī)劃或燃氣管道管理單位的意見，盲目施工，損壞管道，造成燃氣泄漏，危及安全。
(4)燃氣管道產權歸屬不明。城市燃氣供應系統中，從企業(yè)至用戶之間的輸送管線的產權歸屬至今未明，隨之引出安全管理的責任主體不清。
(5)居民室內裝潢隱患較多。目前對家庭內燃氣管道的敷設缺乏有效的控制手段。
(6)液化氣鋼瓶管理失控，事故率高。作為取代煤炭的優(yōu)質燃料，自80年代開始2kg、5kg、15kg的液化石油氣鋼瓶大量進入居民家庭和餐飲行業(yè)，90年代開始在液化氣經營、銷售、運輸等領域，惡性競爭、惟利是圖情況突出，因此產生了較多安全隱患。
6)應急處置能力不強。
燃氣事故的應急處置能力包括燃氣企業(yè)自身應急處置能力和公安消防應急處置能力。燃氣事故的應急處置重點為切斷氣源、撲滅初期火災、防止蔓延以及保護周圍重要設施。
全國在這方面的情況差別較大，如哈爾濱等地目前以人工制氣為主(天然氣、液化石油氣用戶20-30%)，由于幾十年的經營以及有關部門的重視，已經形成了較為成熟的安全管理機制和應急處置機制，各級消防部隊的滅火技術裝備也較先進，一旦發(fā)生事故，企業(yè)專職消防隊、公安消防隊以及醫(yī)療救護三方在事故現場有效地配合，事故處置成功率較高。
北京、上海等大城市隨著近年來城市煤氣向石油液化氣、天然氣轉變的勢頭不斷增強，事故發(fā)生頻率較高，其應急處置能力明顯不足。其中包括企業(yè)搶險和公安消防的現場檢測、堵漏、個人防護等技術裝備的配備、以及消防站的規(guī)范設置等等，許多地區(qū)消防部門到事故現場受掌握資料和裝備的制約，不能及時查明情況，處于盲目狀況下，難以決定正確的戰(zhàn)術，1998年西安'3.5'爆炸事故就是明顯一例。
此外，我國公安消防實行兵役制，消防戰(zhàn)斗員服役2年，其技術水平的積累難以適應復雜的燃氣事故現場。鑒于現場泄漏氣體品種、濃度、設備流程、容器壓力難以清楚，消防部門在事故現場僅能起到搶救人員和冷卻保護的有限作用。
7)培訓不規(guī)范、從業(yè)人員專業(yè)素質不高
首先，從業(yè)人員的規(guī)范操作是杜絕人為燃氣事故的關鍵。隨著燃氣行業(yè)多種經營體制的發(fā)展，出現了兩頭重的現象：一是規(guī)范經營的大型企業(yè)作為消防安全重點單位，在內外的嚴格監(jiān)督管理下，對操作人員的培訓較為嚴格，二是部分經營不規(guī)范的中小型企業(yè)，單純追求企業(yè)效益，嚴重忽視操作人員的業(yè)務培訓。
其次，從事燃氣經營的作業(yè)人員的專業(yè)素質還不夠高，有些人員沒有經過培訓就上崗，或沒有定期復訓，對安全知識尤其是消防安全知識知之甚少，沒有能力發(fā)現安全隱患，更不用說向用戶宣傳安全知識。
此外，全國有很多地方都沒有專門的專業(yè)培訓機構，各地區(qū)操作人員培訓情況差異很大，有的搞形式主義，開兩天會就發(fā)證書，或者以盈利為目的搞各級重復培訓。不同部門基于各自安全責任或經濟利益，多頭培訓、一崗多證現象嚴重，一些培訓單位的資質無權威部門認可授權，而燃氣經營單位受條件和水平限制，對自身的安全培訓只是走過場。8)保險行業(yè)尚未介入消防安全管理
國外保險業(yè)作為與風險直接發(fā)生經濟效益關系的市場經濟實體，在介入燃氣行業(yè)各運行環(huán)節(jié)的安全風險評估的基礎上實施保險。保險公司與業(yè)主、政府防火部門三者相互需求，相互保障，相互制約，成為燃氣安全運行中不可缺少的環(huán)節(jié)。
我國目前保險行業(yè)尚未真正以市場經濟模式操作，參與燃氣行業(yè)風險評估和安全運行管理監(jiān)督的意識淡薄，只是關注'彩票?quot;受保規(guī)模的業(yè)務擴大，同時希望通過政府有關部門對產業(yè)的消防安全監(jiān)督，僥幸地降低或避免所應承擔的理賠責任。
隨著我國加入wto，國外保險業(yè)不可避免地要介入到我國的各行各業(yè)，我國的保險業(yè)也必將改變運行模式，順應國際形式。
4、結束語
在撰寫本文之前的調研過程中，得到了公安部消防局科技處、上海、四川、廣東、黑龍江、北京、深圳等地的消防總隊、支隊、建設主管部門、燃氣經營企業(yè)和本所有關領導的大力支持和幫助，在此謹向所有提供幫助的各方人士深表謝意!
