水庫(kù)安全管理制度措施
水庫(kù)安全事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定,一直深受黨和政府的高度重視,為規(guī)范水庫(kù)安全管理工作,水利部根據(jù)《水法》、《防洪法》和《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等,制定和不斷完善了各項(xiàng)安全管理的制度,以確保水庫(kù)工程的安全運(yùn)行。
“十五”以來,水利部組織實(shí)施了病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固措施;年初,中央又提出了在3年內(nèi)完成大中型和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固任務(wù)。筆者通過對(duì)水庫(kù)安全管理制度的學(xué)習(xí)和分析、對(duì)水庫(kù)安全管理的重要措施-病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工作現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行分析和探討。
一、水庫(kù)安全管理的制度和重要措施
水庫(kù)安全管理的制度有:安全管理責(zé)任制、注冊(cè)登記制度、安全鑒定制度、降等報(bào)廢制度、風(fēng)險(xiǎn)管理制度。
1.安全管理責(zé)任制
對(duì)于已建的水庫(kù)工程,按照《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》及有關(guān)規(guī)定,水庫(kù)大壩安全責(zé)任制是以地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為核心,并按照隸屬關(guān)系,逐庫(kù)落實(shí)同級(jí)政府責(zé)任人、水庫(kù)主管部門責(zé)任人和水庫(kù)管理單位責(zé)任人,明確各類責(zé)任人的具體責(zé)任,并實(shí)行責(zé)任追究制度。
2.注冊(cè)登記制度
1995年,原水利部水管司下發(fā)了《水庫(kù)大壩注冊(cè)登記辦法》(水利部水管[1995]290號(hào))。該辦法根據(jù)國(guó)務(wù)院《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》制定,適用于庫(kù)容在10萬立方米以上已建成的水庫(kù)大壩。規(guī)定:水庫(kù)大壩注冊(cè)登記實(shí)行分部門分級(jí)負(fù)責(zé)制;大壩注冊(cè)登記需履行申報(bào)、 審核、 發(fā)證三個(gè)程序;注冊(cè)登記證要注明大壩安全類別,屬險(xiǎn)壩者,應(yīng)限期進(jìn)行安全加固,并規(guī)定限制運(yùn)行的指標(biāo);對(duì)于已建成的水庫(kù)大壩, 6個(gè)月內(nèi)需申報(bào)登記,已注冊(cè)登記的大壩完成擴(kuò)建、改建的,或經(jīng)批準(zhǔn)升、降級(jí)的,或大壩隸屬關(guān)系發(fā)生變化的,應(yīng)在此后3個(gè)月內(nèi),向登記機(jī)構(gòu)辦理變更事項(xiàng)登記;大壩失事后應(yīng)立即向主管部門和登記機(jī)構(gòu)報(bào)告。
2006年,水利部《關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)安全管理工作的通知》(水建管[2006]131號(hào))中要求切實(shí)落實(shí)水庫(kù)大壩注冊(cè)登記制度,全國(guó)所有的水庫(kù)要在2006年12月31日完成大壩注冊(cè)登記工作。
3.安全鑒定制度
2003年,水利部修訂并頒發(fā)了《水庫(kù)大壩安全鑒定辦法》(水建管[2003]271號(hào)),本辦法適用于壩高15m以上或庫(kù)容100萬m3以上水庫(kù)的大壩。壩高小于15m或庫(kù)容在10萬m3~100萬m3之間的小型水庫(kù)的大壩參照?qǐng)?zhí)行。該辦法規(guī)定的主要內(nèi)容有:分級(jí)管理的原則,按照隸屬關(guān)系管理,并規(guī)定水利部大壩安全管理中心對(duì)全國(guó)的大壩安全鑒定工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo);定期安全鑒定制度,首次安全鑒定在竣工驗(yàn)收后5年內(nèi)進(jìn)行,以后應(yīng)每隔6~10年進(jìn)行一次,或運(yùn)行中遭遇特大洪水、強(qiáng)烈地震、工程發(fā)生重大事故或出現(xiàn)影響安全的異?，F(xiàn)象后,應(yīng)組織專門的安全鑒定;大壩安全狀況分為一類壩、二類壩、三類壩,并明確了分類標(biāo)準(zhǔn);規(guī)定了大壩安全鑒定程序?yàn)榇髩伟踩u(píng)價(jià)、大壩安全鑒定技術(shù)審查和大壩安全鑒定意見審定三個(gè)基本程序,以及各環(huán)節(jié)的內(nèi)容、各實(shí)施單位的職責(zé),并對(duì)承擔(dān)安全評(píng)價(jià)工作的單位資質(zhì)做出了規(guī)定;對(duì)鑒定委員會(huì)的組成,工作內(nèi)容做出了規(guī)定。
2006年,水利部《關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)安全管理工作的通知》(水建管[2006]131號(hào)中要求,大中型水庫(kù)要在2007年6月30日前、小型水庫(kù)在2007年12月31日前完成首次安全鑒定。不具備安全鑒定條件的小型水庫(kù),各省級(jí)水行政主管部門要督促有關(guān)水庫(kù)主管部門進(jìn)行基本的安全評(píng)估和大壩安全類別認(rèn)定。
4.降等報(bào)廢制度
2003年,水利部頒發(fā)《水庫(kù)降等與報(bào)廢管理辦法》(試行),適用總庫(kù)容10萬立方米以上庫(kù)容。明確降等和報(bào)廢的具體條件;降等報(bào)廢的申請(qǐng)和批準(zhǔn)程序以及善后的處理。
5.風(fēng)險(xiǎn)管理制度
2006年1月,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》, 同年4月,水利部《關(guān)于加強(qiáng)水庫(kù)安全管理工作的通知》(水建管[2006]131號(hào)),就加強(qiáng)水庫(kù)安全管理工作提出了具體的要求:省級(jí)水行政主管部門要督促各水庫(kù)主管部門和管理單位,按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共安全事件總體應(yīng)急預(yù)案》要求,在水庫(kù)防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)上,制定水庫(kù)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案(以下簡(jiǎn)稱應(yīng)急預(yù)案)。水庫(kù)突發(fā)事件指因超標(biāo)準(zhǔn)洪水、工程隱患、地震災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、潰壩、水質(zhì)污染、戰(zhàn)爭(zhēng)或恐怖襲擊等因素導(dǎo)致的水庫(kù)重大安全事件。應(yīng)急預(yù)案的主要內(nèi)容包括:突發(fā)事件分析、應(yīng)急組織體系、預(yù)案運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急保障、宣傳、培訓(xùn)、演練(習(xí))等。之后,水利部又頒發(fā)了《水庫(kù)大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則(試行)》(水建管[2007]164號(hào))。
6、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固措施
病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固主要是針對(duì)水工建筑物存在的安全隱患進(jìn)行加固處理,是水庫(kù)安全管理的工程措施,也是保障水庫(kù)安全運(yùn)行的重要措施。截至2006年年底,我國(guó)已建成各類水庫(kù)8.7萬多座。由于絕大多數(shù)水庫(kù)修建于20世紀(jì)50至70年代,受當(dāng)時(shí)客觀條件限制,不少水庫(kù)設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量'先天不足',現(xiàn)在工程設(shè)施老化失修嚴(yán)重,大量水庫(kù)存在安全隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì),目前全國(guó)有各類病險(xiǎn)水庫(kù)約3.7萬多座。1998年以來,中央安排投資對(duì)全國(guó)2300多座病險(xiǎn)水庫(kù)進(jìn)行了除險(xiǎn)加固,一大批除險(xiǎn)加固后的水庫(kù)不僅消除了自身安全隱患,而且提高了江河防洪與水資源調(diào)控能力,發(fā)揮了巨大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。在中央農(nóng)村工作會(huì)議中明確要求要在3年內(nèi)完成全國(guó)大中型和重點(diǎn)小型病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固任務(wù)。
二、存在的主要問題及探討意見
1、需抓緊修訂《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》
《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》是水庫(kù)管理的核心法規(guī)。但由于《條例》頒布于1991年,頒布時(shí)間較久,很多內(nèi)容已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、有關(guān)法律環(huán)境的要求和水庫(kù)管理實(shí)際情況的變化如:非水利行業(yè)投資的水庫(kù)安全管理職責(zé)的問題、庫(kù)區(qū)安全管理的問題、水庫(kù)建設(shè)程序問題等等,建議抓緊修訂并建議考慮和注意以下問題:
1)明確管理職責(zé)。進(jìn)一步明確非水利行業(yè)建設(shè)的水庫(kù)建設(shè)與管理的監(jiān)管職責(zé),加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)督管理。明確水庫(kù)建設(shè)必須實(shí)行綜合規(guī)劃統(tǒng)一制度和取水許可制度,必須符合有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
2)加強(qiáng)庫(kù)區(qū)管理。保護(hù)水庫(kù)業(yè)主合法權(quán)益,保護(hù)工程建筑物及設(shè)施設(shè)備,明確土地使用權(quán)限與確權(quán)劃界,明確水庫(kù)大壩及庫(kù)區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的審批權(quán)限,加強(qiáng)對(duì)水庫(kù)水質(zhì)安全、水土保持工作的管理。
3)加強(qiáng)制度建設(shè)。設(shè)立水庫(kù)運(yùn)行年檢制度,設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)管理制度。
2、安全管理控制力度不強(qiáng),需建立安全管理年檢制度
水庫(kù)大壩是否能安全運(yùn)行,涉及的因素有許多,如:不僅有水工建筑物及機(jī)電和金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備有無隱患,能否具備正常使用功能的問題,還涉及運(yùn)行管理制度是否建立,是否可以規(guī)范運(yùn)行的問題?，F(xiàn)行的注冊(cè)登記制度,其作用僅限于“身份證”,對(duì)于是否能安全運(yùn)行控制力度不大。因此,建議對(duì)水庫(kù)安全管理實(shí)行年檢制度。將安全管理水平按照:有較完整的勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、質(zhì)檢資料和運(yùn)行監(jiān)測(cè)資料;已經(jīng)通過竣工驗(yàn)收,并有安全鑒定報(bào)告;有健全的安全生產(chǎn)制度、職責(zé)明確的管理機(jī)構(gòu)和符合崗位要求的運(yùn)行人員等條件、制定了可行的風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)案等條件進(jìn)行確定分類,可分為四類如:a安全可靠,管理優(yōu)秀,并制定合理可行的風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)案并具有示范作用的水庫(kù);b管理較好,并風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)案,能安全運(yùn)行的水庫(kù);c管理差,存在重要安全隱患,需限期整改的水庫(kù);d存在嚴(yán)重安全隱患,必須停止運(yùn)行,進(jìn)行加固或整改的水庫(kù)。還要對(duì)安全管理類別實(shí)行年度檢驗(yàn)制度。 水行政主管部門對(duì)上報(bào)的年度檢驗(yàn)材料,可采取適當(dāng)方式進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)或抽查。對(duì)已確定類別水庫(kù)進(jìn)行定級(jí)、晉級(jí)或降級(jí)。對(duì)a類要給與獎(jiǎng)勵(lì),a、b類水庫(kù),批準(zhǔn)正常運(yùn)行;c類,批準(zhǔn)限制運(yùn)行;d類要停止運(yùn)行。這樣,才會(huì)扎實(shí)的實(shí)行安全管理控制,達(dá)到安全管理的目的。
3、重視水工建筑物的除險(xiǎn)加固,輕視安全管理設(shè)施的建立或完善;需建立健全安全管理措施。
由于絕大多數(shù)水庫(kù)修建于20世紀(jì)50至70年代,受當(dāng)時(shí)客觀條件限制,不少水庫(kù)設(shè)計(jì)和施工質(zhì)量'先天不足',尤其是沒有設(shè)置內(nèi)部觀則設(shè)施或者沒有規(guī)范設(shè)置內(nèi)部觀測(cè)設(shè)置。管理范圍的征地也會(huì)由于經(jīng)費(fèi)的限制而沒有按標(biāo)準(zhǔn)征地。工程建成后,日常的內(nèi)部觀則資料是判斷工程是否存在隱患,能否正常運(yùn)行的重要依據(jù),而管理用地又是涉及到能否正常管理問題。因此,建議在對(duì)除險(xiǎn)加固水庫(kù)開展前期工作時(shí),要注重這些問題。不能只是把設(shè)計(jì)重點(diǎn)放在治病上,還要注意建立健全安全管理措施。在硬件、軟件條件上,保證工程建成之后得以安全運(yùn)行。
4、安全管理制度落實(shí)不力,需建立強(qiáng)制性安全管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)
《水法》、《防洪法》、《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)相繼頒布實(shí)施以來,我國(guó)水庫(kù)管理法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得以不斷建設(shè)與完善,已經(jīng)形成了較為系統(tǒng)的水庫(kù)管理法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。但落實(shí)情況不容樂觀,如:上述文章中涉及的水利部要求時(shí)限完成的注冊(cè)登記問題、風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)案問題,許多水庫(kù)都沒有完成或根本不知道還有這項(xiàng)工作,普遍存在重建輕管的現(xiàn)象。如果不能扭轉(zhuǎn)這一情況,使安全管理走向常規(guī),將直接影響到水利工程能否發(fā)揮正常效益,水利行業(yè)的生存問題。因此,建議要強(qiáng)制性落實(shí)安全管理制度,要健全安全管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),尤其是設(shè)立強(qiáng)制性安全管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。
