建立市場化債務(wù)管理制度
要通過法律制度規(guī)范確定舉債、資金使用、償債各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體及其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù),確定不同舉債方式下各個(gè)環(huán)節(jié)的操作程序,建立從債務(wù)發(fā)起到清償終結(jié)全過程的獨(dú)立監(jiān)督體系,并對(duì)各舉債主體及可交易性債務(wù)建立市場化的信用評(píng)級(jí)體系當(dāng)前,我國地方政府性債務(wù)的特點(diǎn)是規(guī)模越來越大,結(jié)構(gòu)復(fù)雜,增長速度較快。今年上半年,國家審計(jì)署對(duì)地方政府的負(fù)債狀況進(jìn)行了迄今為止最為完整和全面的審計(jì),共審計(jì)了25590個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576個(gè)融資平臺(tái)公司、42603個(gè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、2420個(gè)公用事業(yè)單位、9038個(gè)其他單位。審計(jì)結(jié)果表明,截至**年底,全國地方政府性債務(wù)余額規(guī)模已經(jīng)高達(dá)107174.91億元。除了債務(wù)規(guī)模之外,在舉債主體、償債責(zé)任、資金來源與期限結(jié)構(gòu)等方面都體現(xiàn)出地方債務(wù)的復(fù)雜性。從舉債主體來看,融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借占比共計(jì)69.69%。從這些債務(wù)的還債責(zé)任來看,政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的占21.80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)占15.58%。從資金來源來看,銀行貸款占79.01%,其他為非銀行資金,占20.99%。從償債年度看,**年底地方政府性債務(wù)余額中,**年、2022年到期償還的分別占24.49%和17.17%,是還債的高峰期,壓力較大;2022年至2022年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%,2022年以后到期償還的占30.21%。同時(shí),地方債務(wù)余額的增長率一直維持在一個(gè)較高的水平,最近幾年的年增長率都在20%以上,**年更是高達(dá)61.92%。我國正處于工業(yè)化和城市化的關(guān)鍵階段,各地基礎(chǔ)設(shè)施投資如火如荼,民生建設(shè)方興未艾,地方政府性債務(wù)資金的使用基本上與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。在已支出的債務(wù)資金中,用于市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)整理、科教文衛(wèi)、保障性住房及農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的支出占86.54%,其中,用于交通運(yùn)輸、市政等基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)59466.89億元,
占61.86%;用于土地收儲(chǔ)10208.83億元,占10.62%;投入教育、醫(yī)療、科學(xué)文化、保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等民生方面的債務(wù)余額達(dá)13753.12億元;投入節(jié)能減排、生態(tài)建設(shè)等領(lǐng)域的債務(wù)余額達(dá)4016.02億元。然而,部分地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)過重,還債壓力較大。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率(即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率)為52.25%,加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù),債務(wù)率為70.45%。有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%,分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。由于償債能力不足,部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債,截至**年底,有22個(gè)市級(jí)政府和20個(gè)縣級(jí)政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù),有4個(gè)市級(jí)政府和23個(gè)縣級(jí)政府逾期債務(wù)率超過了10%。**年的逾期債務(wù)率分別為2.23%和1.28%。目前,我國地方政府性債務(wù)需要關(guān)注以下幾個(gè)問題:第一,要注意控制規(guī)模與增長速度。地方政府的債務(wù)規(guī)模越來越大,增長速度也較快,需要加以控制,為地方各級(jí)政府確定合理的負(fù)債規(guī)模與速度。這就需要明確地方政府的功能,同時(shí)賦予與之相配套的財(cái)權(quán)。具體涉及到中央與地方政府、地方各級(jí)政府之間的收入劃分,各級(jí)政府之間的轉(zhuǎn)移支付以及地方政府的融資能力建設(shè)。第二,規(guī)范債務(wù)管理,明確職責(zé),建立市場化的債務(wù)管理制度。要通過法律制度規(guī)范確定舉債、資金使用、償債各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體及其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù),確定不同舉債方式下各個(gè)環(huán)節(jié)的操作程序,建立從債務(wù)發(fā)起到清償終結(jié)全過程的獨(dú)立監(jiān)督體系,并對(duì)各舉債主體及可交易性債務(wù)建立市場化的信用評(píng)級(jí)體系。第三,科學(xué)評(píng)價(jià)債務(wù)資金使用效果。要盡可能對(duì)每一筆債務(wù)資金使用的財(cái)務(wù)績效、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益進(jìn)行全面綜合的評(píng)價(jià),向社會(huì)公眾和債權(quán)人披露,接受質(zhì)詢。第四,合理確定地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)與償債能力,控制好風(fēng)險(xiǎn)。
